開欄語
  新一輪司法改革已拉開大幕,改革力度空前,業界和社會充滿期待。此輪改革將圍繞兩大重點展開:一是,外部去地方化;二是,內部去行政化。
  何為司法地方化?簡單說來,是我國司法轄區和行政轄區高度重合,司法機關的人財物高度依賴地方,辦案自然也容易受到地方的影響和干預。何為司法行政化?即法官檢察官辦案,內部程序上卻要由院、庭等行政領導審批,出現判案者不審、審案者不判的問題。
  為破解這些司法難題的改革已悄然進行著。四川廣安兩級法院按照最高法院的要求,已開始去地方化改革試點,對行政案件實行異地審理,排除地方干擾;而廣東珠海橫琴新區開始大膽試點去行政化改革,取消民事、刑庭等建制,不再有庭長,法官判案自己做主。
  成都商報記者分赴兩地深入採訪,剖析其改革模式,探究改革背後的問題和思考,以記錄並見證這場重大司法改革。
  成都商報記者 黃慶鋒 孫兆雲
  2014年2月24日,廣安鄰水縣60歲的吳曉初老人得到了一個好消息,他奔走了幾年的一起行政糾紛,終於在幾十公裡外的異地法院———前鋒區法院順利立案。在此之前,這起官司在他所在的鄰水縣沒能立案。
  吳曉初老人的經歷得益於一場重大司法改革試點———俗稱“民告官”的行政案件實行異地審理。2013年初,最高人民法院下發《關於開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》,決定在部分中級人民法院轄區內開展行政案件相對集中管轄試點工作。去年5月,廣安中院被四川省高級人民法院確定為試點法院,正式拉開試點大幕。
  試點近一年來,行政案件數量翻了大致一番的數據,表明瞭試點取得的效果。但是否就排除了地方干擾?試點工作遇到了哪些問題?如何完善?……日前,成都商報記者赴廣安展開了深入調查採訪。
  一起行政糾紛
  本地沒能立案 跑到異地立了案
  2月24日,60歲的廣安市鄰水縣城南旅館法定代表人吳曉初帶著四五名員工,趕赴約70公裡外的前鋒區法院。此行,他到前鋒區法院異地起訴一起行政官司,被告是鄰水縣的行政部門。這之前,他曾在鄰水縣法院打行政官司,但沒能立案。
  吳曉初向成都商報記者回憶,這場歷經數年的行政糾紛,緣起於他在鄰水縣經營的城南旅館的權屬問題。
  吳介紹,城南旅館是1980年初由城南鄉200多戶農民自發出資成立的集體企業,並取得了企業登記。自1999年6月,吳曉初任城南旅館負責人至今。由於背後牽涉權屬爭議,2008年,當地鎮政府決定將城南旅館收歸城南鄉企業辦公室。對此,吳曉初和村民們有異議。2012年10月9日,鄰水縣工商局註銷了城南旅館的營業執照。
  接下來,吳曉初以工商註銷違法為由,將對方告到鄰水法院。吳曉初說,法院不予立案,理由說城南旅館已被註銷,不具備訴訟主體資格。
  吳曉初又走行政覆議途徑,上級部門認為,鄰水縣工商局註銷城南旅館的行為符合法定程序,屬依法行政行為。
  就在此時,廣安中院行政案件相對集中管轄試點啟動,鄰水縣的行政案件將全部由前鋒區法院審理。吳曉初稱自己“看到了希望”。
  2月24日,吳曉初和幾名員工到達前鋒區法院。“考慮到他們從70多公裡外的鄰水縣趕來,為了減少當事人的訴累,我們當天就進行了審查,並認為符合立案條件,當天立案。”該院行政庭唐庭長說。
  雖然跑了路,但能夠順利立案,吳曉初說自己很滿意,“不管判決結果如何,至少有了說話的地方。”
  3月28日,前鋒區法院審理此案。庭上,吳曉初一方和被告方都當庭陳述了自己的觀點。
  試點異地審理
  從“拿到燙手”到“要大膽地判”
  這一變化,得益於正在廣安法院系統試點的一項重大改革。據廣安中院行政庭庭長李勇介紹,2013年初,最高人民法院決定在部分中級人民法院轄區內開展行政案件相對集中管轄試點工作,廣安中院被四川省高級人民法院確定為試點法院。
  廣安中院確定前鋒區法院、武勝縣法院為集中管轄法院。具體為:前鋒區法院集中管轄廣安區、前鋒區、華鎣市、鄰水縣區域內的行政訴訟案件;武勝縣法院集中管轄武勝縣和岳池縣區域的行政訴訟案件。這樣一來,可以讓行政訴訟免受本地干擾。
  試點即將滿一年,效果如何?李勇庭長提供了一組數據:2012年,廣安兩級法院受理行政案件116件;2013年改革元年,該數字增加至236件,翻了一番。前鋒區法院張副院長的感受是,以前受理行政案件,法院一般不輕易立案,“拿到燙手”。現在,“只要符合法律規定,法院就會立案,沒有了地方的干擾和影響。”
  審判效率也提高了。2013年,前鋒區法院共受理案件172件,審結166件,審結率高達96.5%。“這是明顯的進步。”李勇庭長介紹,以前因為受到較多的外部干預,案子往往久拖不決,現在更有希望在法定審理期限內結案。
  第三組數據是“行政機關敗訴率偏低、協調率達65.6%”。去年前鋒區法院審結的案件中,作出維持判決20件、確認違法1件、駁回訴訟請求23件、不予受理12件、駁回起訴1件、相對人撤訴86件。其中撤訴的86件案件中,相當一部分是行政機關認識到了自己存在問題,重新作出了處理。
  行政法官們也註意到:目前,行政案件立案更順利了,但案件的判決率特別是行政機關的敗訴率還明顯偏低。對此,李勇庭長指出下一步繼續探索的方向,“今後應當提高判決的比率,該判被訴機關敗訴的,要大膽地判。”
  一個對比·行政庭法官
  審異地的更大膽 審本地的仍有心理障礙
  文達榮,武勝法院行政庭庭長,從事行政審判工作已有五六年。說到改革前審理行政案件的感受,文達榮直言不諱,由於來自各方面的壓力,大部分案子在法院判決之前都被“協調處理”了。
  前鋒區法院行政庭唐庭長也有同感。他說,以前被訴的行政機關總有這樣一個心態,大家都是一個縣的,法院就是當地政府的一個部門,“老百姓告了我,你法院還喊我來應訴,法院沒有把自己的位置擺好。”長久以來,法院把告當地政府的案子看成是“燙手山芋”,不敢立案,甚至主動彙報。
  此次改革後,武勝法院負責審理岳池縣和武勝縣本縣的行政案件。文達榮說,目前,對於岳池縣的案子,法院基本上不會受到該縣黨委、政府的干預,法院該審就審,該判就判,相比於審武勝本縣的行政案件,膽子要大些。
  武勝縣法院分管行政審判的李副院長說,去年試點開始,武勝縣法院半年受理岳池縣的行政案件和受理武勝本縣全年的行政案件數量差不多,“對本地案件心理還是有一些障礙。”
  採訪中,前鋒區法院和武勝縣法院行政庭及分管領導都坦言,改革後,還是有外地行政機關通過各種關係來協調。不過,廣安中院試點開始就要求試點法院大膽受理大膽裁判,後來,找關係來協調的就越來越少了。
  一種變化·行政機關
  跟異地法院“說不上話”了 副局長出庭應訴
  日前,岳池縣畜牧局副局長姚龍,親自出庭坐到了武勝法院行政審判庭的被告席上,參加異地審理。
  2011年10月,岳池縣畜牧局的包片獸醫張某為養殖戶唐某飼養的兩頭母豬強制註射了防疫苗。幾天后,其中的一頭母豬流產,另一頭母豬難產,養殖戶認為,這是因註射疫苗不當引起的,於是將畜牧局告到武勝縣法院,要求對方賠償其損失8萬元。
  這起案件在武勝縣法院異地受理並審理。姚龍說,在養殖戶起訴到法院之前,岳池縣黨委、政府已經介入該案的處理,前後兩次主持協調,對養殖戶也進行了一定的補償,但對方還是不滿意,一定要提起訴訟。
  接到武勝縣法院的傳票後,岳池縣畜牧局決定應訴,並由副局長姚龍親自出庭。姚龍坦言,如果放在以前,案件由岳池縣法院管轄,他們一定會按照慣常思維,找當地政府協調處理,儘量不走訴訟途徑。但現在跟異地法院“說不上話”了,只有擺正心態,積極應訴,局上決定讓他親自到法院參加庭審。
  姚龍說,在法庭上,他一直向養殖戶解釋法律依據,但對方還是不認同。目前,該案經武勝法院一審和廣安中院二審,確認該畜牧局註射疫苗的具體行政行為合法,駁回了養殖戶的訴訟請求。結案後,姚龍輕鬆了許多,其實行政機關被起訴也是正常的事,正常心態應訴就對了。
  一種思考
  受訪專家認為,司法改革的“去地方化”改革選擇從行政審判破題也許是最好的,行政審判都能解決了,其他案件就更好解決了。
  異地管轄範圍
  可以更寬更徹底
  廣安法院行政審判的“去地方化”改革帶來了很大的變化;但一些問題,仍需要在改革中不斷探索並解決。
  廣安中院行政庭庭長李勇直言,此次改革並未實現完全的“去地方化”,前鋒區和武勝縣法院仍管轄本地的行政案件。李勇說,他們已考慮在下一步改革中解決這一問題,比如將前鋒和武勝兩地的行政案件也指定給異地法院來辦理。
  還有當事人到異地法院起訴帶來的訴累問題,必然會增加當事人的訴訟成本。對此,兩個辦案法院的做法是,大力推行巡迴審判制度,將開庭地點設在原告所在地或被告所在地。人民陪審員的使用也是個問題,是用辦案法院的人民陪審員還是涉案地區的人民陪審員?
  此外,行政訴訟集中管轄改革的法律依據還有所缺乏。據瞭解,根據我國行政訴訟法,行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。我國著名行政法專家薑明安教授介紹,目前,修改中的行政訴訟法草案規定“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”,一旦通過,會解決法律依據問題。李勇希望,根據試點的效果,行政案件異地管轄的範圍可以更寬更徹底,比如目前廣安中院審理的一審行政案件可以指定給其他中院來審理。  (原標題:廣安試水“民告官”案異地審理)
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陳柏宇

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